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IV - Dette, système bancaire et politique monétaire : faire autrement

2 juin, par Lolo

Le risque de dépendre des marchés financiers

Cette dette est actuellement financée par emprunts sur le marché financier.
Pour l’instant, cela ne pose pas vraiment problème dans la mesure où les taux d’intérêt sont très bas, voire nuls ou même négatifs pour les échéances les plus courtes.

La charge supplémentaire que cela génère demeure donc modeste et, dans un environnement où les liquidités sont abondantes, l’État trouve facilement preneur pour ses émissions, d’autant que la Banque centrale européenne a décidé d’accroître ses rachats de titres publics, ce qui sécurise les prêteurs.

En effet, les titres qu’émet un État, qui représente sa dette, sont achetés directement par des investisseurs qui peuvent ensuite les revendre sur le marché où d’autres agents les acquerront.

C’est sur ce « marché de l’occasion » qu’intervient la BCE pour racheter certains de ces titres.

Cette situation pourrait toutefois ne pas durer si les investisseurs venaient à considérer que le niveau de la dette devient insoutenable et si, en conséquence, les agences de notation dégradaient la note de la France.

Une mutualisation des dettes au niveau de l’UE, ou à tout le moins des dettes générées par la crise actuelle et par le financement de la transition écologique, atténuerait certes ce risque mais ne le supprimerait pas.

L’impossibilité du moindre accord sur cette question confirme d’ailleurs que l’UE est essentiellement une Europe de la finance dans laquelle la solidarité n’a aucune place.
Bâtis depuis l’Acte unique sous l’emprise de l’idéologie néolibérale, les traités qui la régissent montrent d’ailleurs à l’occasion de cette crise leur absurdité en même temps que leur nocivité.

Au point que les dirigeants ont dû en hâte procéder à des révisions déchirantes, comme la suspension du Pacte de stabilité et de croissance.

Mais c’est tout l’édifice qu’il faut reconstruire.
À défaut, les politiques nationales devront refuser de s’inscrire dans ce carcan si elles veulent porter une alternative sérieuse.

L’inconvénient majeur du recours à l’emprunt est qu’il met l’avenir du pays entre les mains des marchés financiers.

Quelle que soit la politique de la banque centrale, ce sont eux qui décideront à quel moment ils considéreront que la dette devient insoutenable, décideront du prix à payer pour la financer et imposeront leurs conditions quant aux politiques à mettre en œuvre pour la réduire.

C’est ce que l’on a vu lors de la crise de l’euro, où le diktat des créanciers a contraint certains pays à imposer une austérité drastique et d’importants reculs sociaux à leurs peuples.

Ce ne sont plus alors les citoyens qui décident des choix économiques du pays, mais les marchés financiers en fonction des intérêts de leurs principaux acteurs.

L’État pourrait certes tenter de mobiliser une partie de l’épargne nationale, qui va exploser en cette période de confinement (impossibilité de consommer, craintes sur l’avenir), en lançant un emprunt auprès des particuliers.

Mais il devrait proposer une rémunération suffisamment attractive pour inciter les Français à dégarnir un peu leurs bas de laine et ce serait alors un formidable cadeau à ceux qui disposent des plus grandes réserves financières.

Il pourrait aussi ponctionner directement celles-ci en imposant un emprunt forcé aux plus riches mais il serait plus efficace de recourir plus simplement à l’impôt.

Ces enjeux de financements d’intérêt public et de long terme, remettent au premier plan la question de la protection et de l’orientation de l’épargne populaire (Livret A, Livret de Développement Durable et Solidaire, Livret d’Épargne Populaire…).

La forte progression de la collecte observée en mars, illustre bien l’attachement des ménages à cette forme d’épargne en même temps qu’elle offre une possibilité importante d’investissement de long terme en réponse aux besoins d’utilité publique et sociale sous réserve que l’exécutif en favorise l’utilisation par des taux d intérêt adaptés et protecteurs.

Monétisation de la dette publique

Il y a pourtant d’autres solutions.
La plus évidente est la monétisation de tout ou partie de la dette publique, c’est-à-dire son financement par la création monétaire via son rachat par la banque centrale.

Malgré l’interdiction de financement des États et collectivités publiques qui lui est faite par ses statuts, la BCE s’est engagée dans cette voie lors de la crise de l’euro en rachetant des titres publics sur le marché secondaire.

Dans le cadre de la crise actuelle, elle a décidé d’élargir considérablement ces achats et d’assouplir les conditions qu’elle y mettait jusqu’alors.

Elle devrait toutefois aller plus loin en acquérant ces titres à leur émission ou en prêtant directement aux États.

Pourquoi en effet passer par l’intermédiaire des banques et autres grands investisseurs, qui souscrivent les titres pour les revendre ensuite à la BCE, si ce n’est pour habiller l’absurdité d’une interdiction inscrite dans le marbre des traités et engraisser au passage ces acteurs financiers ?

C’est ce que fait déjà la Réserve fédérale américaine et la Banque d’Angleterre vient de franchir, modestement, le pas en décidant de financer temporairement toutes les dépenses supplémentaires du gouvernement liées à la pandémie via la souscription de toutes les nouvelles émissions du Trésor.

Longtemps tabou, la question de la monétisation de la dette publique revient dans le débat et de plus en plus d’économistes en soutiennent la nécessité.

Ainsi, l’économiste en chef de l’OCDE, Laurence Boone, peu suspecte d’hétérodoxie, a proposé dans une tribune publiée par le Financial Times que « l’augmentation des dépenses publiques soit financée par une augmentation permanente de la masse monétaire, créée par les banques centrales, qui pourrait se substituer aux programmes financés par la dette. »
On ne saurait mieux dire.

D’un côté, nous avons besoin de centaines de milliards d’euros (au-delà de la dette existante) pour investir tout de suite dans les systèmes de santé et dans le développement durable et les services publics.

D’un autre côté, la BCE crée des milliers de milliards d’euros pour tout autre chose.

Les 300 millions de citoyens européens sont en droit d’exiger la fin de cette aberration, et de définir démocratiquement l’usage de cette création monétaire astronomique.

Jusqu’à présent, lorsqu’un titre vient à échéance, l’État le rembourse à son détenteur, en l’occurrence à la BCE.
Celle-ci rachète immédiatement de nouveaux titres pour le même montant.
Il serait plus simple et plus clair qu’ils soient considérés comme une dette perpétuelle portée par la BCE.
Mieux, pour ne pas entretenir une pure fiction comptable, la BCE pourrait annuler purement et simplement tout ou partie de la dette qu’elle détient sur les États.
Elle pourrait assortir cette annulation de conditions quant à l’utilisation des fonds ainsi dégagés qui devraient permettre notamment le financement de la transition écologique et de l’amélioration des services public.
Elle pourrait à cet égard s’appuyer sur les priorités établies dans le cadre de la planification.

On objectera sûrement que les traités européens lui interdisent de prendre une telle décision.
Rien n’est moins sûr.

Le TFUE (Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) lui interdit (article 123) « d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions [...] des États membres » et d’acquérir « auprès d’eux [...] des instruments de leur dette ».

Or les annulations de dette ne sont pas des crédits au sens strict et relèvent plutôt de dons, lesquels ne sont pas interdits.

La BCE dispose donc d’une marge d’interprétation dont on a vu qu’elle savait user en justifiant l’achat de titres publics sur le marché secondaire par l’argument qu’il ne s’agissait pas d’un financement direct des États.

Mais plus largement la BCE dispose avec le paragraphe 2 de cet article d’une possibilité de prêter à des entités publiques si ces entités ont le statut d’institutions financière monétaire, comme la CDC, la filiale bancaire de BPI France, la Banque européenne d’Investissement ou, mieux encore, un fonds européen qui serait spécialement créé pour financer le développement des services publics.

C’est donc une question de volonté politique, c’est-à-dire de rapport de forces.

La monétisation de tout ou partie de la dette publique par la BCE, et son éventuelle annulation, ne doit pas écarter la possibilité pour l’État d’annuler lui-même une partie de sa dette.

L’annulation des dettes, y compris celles des États, a été une pratique courante tout au long de l’histoire, justifiée par la nécessité de ne pas laisser se perpétuer indéfiniment la domination des créanciers sur les débiteurs au risque de miner la cohésion sociale.

L’annulation de la dette de l’Allemagne au sortir de la 2nd guerre mondiale est d’ailleurs un des facteurs qui ont contribué au « miracle allemand ».
L’analyse effectuée en 2014 par le Collectif pour un audit citoyen de la dette publique (CAC) a montré que plus de la moitié de la dette pouvait être à l’époque considérée comme illégitime et pouvait donc à ce titre être annulée.

Une telle décision, qui permettrait de mettre à contribution ceux qui ont bénéficié des politiques fiscales qui ont gonflé la dette tout en valorisant ainsi les cadeaux qui leur ont été faits, devrait toutefois épargner les petits épargnants qui ont placé leurs économies dans des titres publics et les salariés et retraités dont une partie des cotisations sociales a été placée par les organismes gestionnaires dans ce type de titres.

Réformer et socialiser le système bancaire

Si les investissements publics joueront un rôle essentiel pour construire le monde d’après crise, ils ne seront bien sûr pas suffisants.

Des investissements privés encore plus massifs seront nécessaires dont ils seront les catalyseurs et que la planification aura pour but d’orienter vers la satisfaction des besoins et des priorités de la société.

Ces investissements auront naturellement besoin d’être financés.
Les banques et à nouveau la banque centrale auront en conséquence un rôle essentiel à jouer.

Mettre le système bancaire, et plus largement la finance, au service de la société implique un important changement par rapport à ce qui se passe aujourd’hui où les banques, et notamment les plus grandes, financent davantage les marchés financiers et leurs opérations spéculatives que l’économie réelle et les besoins sociaux.

Rompre avec cette situation suppose en premier lieu de scinder les activités bancaires entre les activités de détail (dépôts, crédits, gestion des moyens de paiement), indispensables au fonctionnement de l’économie, et les activités de marchés qui cannibalisent et fragilisent le financement de l’économie réelle quand elles ne sont pas franchement nocives.

Seules les premières pourront accéder au refinancement de la banque centrale et bénéficieront d’un soutien public, tandis que les autres, totalement déconnectées de la création monétaire, seront exercées aux risques et périls de leurs seuls actionnaires.

Cette séparation, en diminuant la taille des banques, limitera en outre leur influence politique et la capture de l’intérêt général qu’elles exercent aujourd’hui.

L’activité de crédit des banques de détail devra être encadrée afin de s’inscrire dans le cadre défini par la planification (obligation de détenir un minimum de titres publics, interdiction de financer les industries fossiles, priorisation de certains types d’investissement...) et leurs conseils d’administration devront être élargis aux représentants des salariés et des usagers afin d’y faire prévaloir l’intérêt général.

De leur côté, les activités de marchés seront strictement réglementées et contrôlées, notamment s’agissant de la finance de l’ombre, et les opérations les plus nocives devront être interdites.

Parallèlement, un véritable pôle financier public, sous contrôle social, devra être constitué sur la base des établissements et institutions financiers publics actuels (Banque de France, Caisse des dépôts, Crédit foncier, la poste, Agence française de développement, BPI, CNP, Sfil...), dont la liste aurait vocation à s’élargir, afin de constituer une force de frappe financière exclusivement régie par la recherche de l’intérêt général.

Ces réformes de court terme, indispensables pour assurer le financement de la modernisation de l’appareil productif et de la transition écologique, doivent s’inscrire dans une perspective plus large de socialisation du système bancaire, seul moyen de redonner aux populations, aux acteurs de la société civile et aux élus politiques la capacité de reprendre en mains la question du financement de l’activité économique aux niveaux local, régional et national.

Une autre politique monétaire

La nécessité pour les banques de se refinancer auprès de la banque centrale fournit le moyen principal d’orienter leur activité de crédit à condition toutefois que la politique monétaire soit profondément modifiée.

On le sait en effet, malheureusement les milliards dont la BCE a inondé les banques depuis la crise financière de 2008 ont peu financé l’économie réelle et ont surtout alimenté la spéculation sur les marchés financiers.

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les autorités monétaires, conscientes de cet état de fait, ont eu de plus en plus recours à ce qu’elles appellent des instruments non conventionnels, dont un financement plus direct des acteurs économiques via l’achat de titres sur le marché.
Mais cela ne suffit pas.

Dans le cadre de la crise actuelle, la BCE a sorti le « bazooka monétaire » en élargissement considérablement le volume de ses interventions.
Mais elle a gardé le même schéma qu’antérieurement même si elle tente d’inciter les banques à utiliser ces liquidités pour accroître leurs crédits à l’économie.

Cette réaction vigoureuse était certes nécessaire mais elle risque de se heurter aux mêmes limites que précédemment.
Les fonds que la BCE met quasiment sans limite et gratuitement à la disposition des banques ont de fortes chances de se retrouver sur les marchés financiers où ils alimenteront de nouvelles bulles financières, porteuses de la menace d’une future crise d’ampleur.

Pour éviter ce risque, il faut que la BCE refinance les banques de façon sélective en modulant les taux d’intérêt qu’elle leur impose en fonction de la nature des créances que celles-ci apportent en garantie.

Les crédits affectés aux investissements socialement utiles, à la promotion de l’emploi et de la formation des salariés, au développement harmonieux des territoires, aux services publics ou aux politiques environnementales pourront ainsi bénéficier de taux faibles, voire nuls, tandis que ceux destinés à financer des projets inutiles, des opérations purement financières ou la spéculation seront pénalisés par des taux élevés, voire prohibitifs.

De même, les taux des réserves obligatoires que les banques doivent constituer auprès de la banque centrale devraient être différenciés selon le type de dépôts que celles-ci collectent ou de crédits qu’elles accordent.

Cette intervention directe de banque centrale dans le financement de l’économie, par la monétisation de la dette publique et le refinancement sélectif, rend bien sûr
nécessaire l’instauration d’un réel contrôle social sur cette institution.

Cela pourrait commencer par l’ouverture de ses instances aux représentants des différents acteurs sociaux afin que les critères retenus et les choix opérés répondent aux priorités définies collectivement dans la société.
Cela obligera également à revenir sur son indépendance, un concept imposé par les théoriciens néolibéraux et dont on a vu combien il servait leur stratégie.

Partant du constat que la création de monnaie de la banque centrale passant par les banques ne profitait pas à l’économie réelle et que ses interventions sur le marché accroissaient les inégalités en favorisant les détenteurs d’actions dont les cours augmentaient, ils suggéraient de mettre directement cette création monétaire au service de la population.

Sous le slogan « Quantitative easing for people » (« Assouplissement quantitatif pour le peuple »), cela consistait à ce que la BCE verse une somme forfaitaire, de façon régulière et inconditionnelle, à tous les habitants de la zone euro.
Cette proposition a été reprise il a peu par quelques économistes qui en ont modernisé la dénomination, parlant désormais d’un « drone monétaire », et surtout qui en ont élargie la cible, qui concernerait non seulement les ménages mais aussi les entreprises et l’État.

Mettre la création monétaire de la banque centrale au service de la société est indispensable.
Mais il n’est pas sûr que l’hélicoptère ou le drone monétaire soient les outils pertinents.
Ils reposent en effet sur une conception erronée de la monnaie, conçue comme exogène à l’économie réelle alors qu’elle lui est endogène et fonction de ses besoins.

De même, permettre à la BCE de financer directement des entreprises pourrait s’avérer souhaitable, à condition qu’elle s’assure qu’il s’agit d’investissements répondant à des besoins d’intérêt général.

Or cela n’est possible que si elle s’appuie sur des institutions financières publiques (Caisse des dépôts, BPI) ou sur un pôle financier public tel qu’évoqué ci-dessus, dont la mission est précisément d’étudier les projets d’investissement et d’en apprécier l’utilité au regard des choix collectifs.

La réforme bancaire proposée plus haut et la mise sous contrôle social des banques devrait en outre permettre d’orienter vers les entreprises les refinancements qu’elles obtiennent auprès de la BCE.
Quant au financement direct de l’État, la monétisation de la dette publique y répond.